Với vai trò chủ chốt trong việc đưa ra các quyết định về chính sách tiền tệ, đảm bảo ổn định tài chính, các NHTW cần phải thay đổi để có thể đối đầu với vòng xoáy tài chính mới có khả năng xảy ra trong tương lai.
Khủng hoảng tài chính: 8 năm nhìn lại…
Cuộc khủng hoảng tài chính 2008-2009 bắt nguồn từ sự đổ vỡ các khoản cho vay thế chấp mua nhà dưới chuẩn của các ngân hàng Mỹ đã nhanh chóng lan truyền sang các tổ chức tài chính và nhóm tài sản khác, lan tỏa và phủ bóng đen lên hầu hết các quốc gia. Đây được coi là đợt suy thoái kinh tế kéo dài và nghiêm trọng nhất kể từ “đại khủng hoảng” thập niên 1930. Những ngân hàng khổng lồ và lâu đời từng sống sót qua những cuộc khủng hoảng tài chính và kinh tế trước đây như Lehman Brothers, Morgan Stanley, Citigroup, AIG… lần lượt bị trục trặc, các ngân hàng nằm ngoài nước Mỹ cũng nhanh chóng rơi vào vòng xoáy của cuộc khủng hoảng. Thanh khoản cạn kiệt, lãi suất tăng cao, tâm lý lo sợ hạn chế tiêu dùng của người dân kéo theo tình trạng khó khăn cho các doanh nghiệp, khiến khủng hoảng từng bước lan rộng từ thị trường tài chính sang thị trường sản xuất, kéo theo tình trạng suy thoái kinh tế toàn cầu.
Không chỉ kéo lùi sự phát triển của đầu tàu kinh tế thế giới là Mỹ, cơn lốc tài chính này còn kéo theo vòng xoáy khủng hoảng nợ công, bắt đầu từ Hy Lạp, mở đầu cuộc khủng hoảng tài chính mang tính hệ thống trong khu vực sử dụng đồng tiền chung châu Âu. Hàng loạt quốc gia như Tây Ban Nha, Italia, Bồ Đào Nha… rơi vào tình trạng nợ nần, đình đốn, tăng trưởng suy giảm ở hầu hết các nền kinh tế. Khủng hoảng tài chính 2008 như một cơn lốc xoáy mạnh mẽ để lại nhiều dư chấn nặng nề, khiến nền kinh tế thế giới vẫn trong tình trạng chưa hoàn toàn hồi phục. Nếu ngân hàng và bong bóng bất động sản là trung tâm dẫn đến khủng hoảng về mặt bề nổi, thì vai trò quản lý và giám sát của NHTW được coi là gốc rễ tạo nên sự đổ vỡ nặng nề chưa từng có trong lịch. Sự đổ vỡ của Lehman Brothers vào tháng 9/2008 đã khiến cả thế giới thay đổi cách nhìn nhận về vai trò của NHTW các nước trước, trong và sau khủng hoảng.
Từ những năm đầu thế kỷ 21, nhiều NHTW các nước phát triển và các nền kinh tế mới nổi đã có xu hướng áp dụng khuôn khổ chính sách tiền tệ (CSTT) lạm phát mục tiêu linh hoạt với trọng tâm là duy trì mức lạm phát thấp và ổn định trong nhiều năm, cũng như giảm sự biến động về sản lượng đầu ra. Lạm phát thấp từng được cho là nhân tố chính góp phần thúc đẩy ổn định tài chính, nhiều NHTW còn cho rằng, CSTT và chính sách ổn định tài chính là hai phạm trù tách rời, có thể điều hành một cách riêng rẽ. Xu hướng thành lập cơ quan giám sát độc lập dần trở nên phổ biến, tách rời nhiệm vụ giám sát an toàn vĩ mô ra khỏi chức năng của NHTW; ổn định tài chính lúc này chỉ có ý nghĩa thông qua việc xem xét rủi ro của hệ thống tài chính, xây dựng các kịch bản rủi ro thanh khoản trong khủng hoảng và xây dựng các báo cáo ổn định tài chính. Tuy nhiên, việc thiếu tính liên kết giữa dữ liệu sử dụng để phân tích, sự phối hợp giữa các cơ quan (NHTW và cơ quan giám sát) đã khiến khuôn khổ giám sát an toàn vĩ mô không phát huy được hiệu quả đáng có.
NHTW trong vòng xoáy khủng hoảng Quản lý thanh khoản - vai trò sống còn của các NHTW
Trong bốn nhân tố chủ chốt chế ngự vòng xoáy khủng hoảng, thanh khoản chiếm vị trí ưu tiên số một, sau việc hỗ trợ cho các hoạt động của thị trường tài chính; kích cầu kinh tế vĩ mô và bơm vốn nhà nước song song với việc loại bỏ những nhân tố bất ổn trong bảng cân đối tài sản. Đa phần các cuộc khủng hoảng tài chính trong quá khứ xuất phát từ việc cắt giảm quá mức nguồn tài trợ thanh khoản cho thị trường.
Do đó, trong cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008, nhiều NHTW đã đối mặt với bài toán “thanh khoản” thông qua nhiều chương trình như cho vay ngắn hạn trên thị trường liên ngân hàng; thực hiện các giao dịch hoán đổi tiền tệ tạm thời...
Các biện pháp can thiệp phi truyền thống
Trong giai đoạn bình thường, NHTW sử dụng các công cụ CSTT truyền thống thông qua hoạt động thị trường mở để điều tiết lãi suất chính sách ngắn hạn. Tuy nhiên, khủng hoảng tài chính đã buộc các NHTW sử dụng các công cụ CSTT phi truyền thống. Phương thức mà các NHTW can thiệp và đưa ra chính sách khi các thị trường tín dụng chịu sức ép nặng nề là khác nhau trong từng hoàn cảnh.
Sự đổ vỡ của hàng loạt các "ông trùm" ngân hàng lớn tại Mỹ là hồi chuông thức tỉnh NHTW các nước và cơ quan giám sát quốc gia trong việc giám sát các tập đoàn tài chính.
Phương thức thứ nhất là hạ thấp lãi suất cơ bản. Lãi suất tại các nền kinh tế chủ chốt hầu như đã được hạ xuống mức tiệm cận 0%, điều trước đây chỉ có NHTW Nhật Bản áp dụng. Khi lãi suất đã được đẩy xuống mức gần bằng 0%, các NHTW bắt đầu sử dụng công cụ tiền tệ phi truyền thống khác để kích thích phục hồi như: các phương tiện thanh khoản; các phương tiện thị trường tín dụng cho ngân hàng; các gói mua tài sản ở quy mô lớn (còn gọi là nới lỏng định lượng - QE); ra các dấu hiệu cho chính sách tương lai thông qua hướng dẫn mang tính định hướng cho thị trường.
Thứ hai là chương trình mua tài sản của NHTW trên các thị trường tài chính thông qua chương trình mua vào quy mô lớn trái phiếu chính phủ dài hạn, cùng các loại chứng khoán khác. Đây là giải pháp phi truyền thống được nhiều NHTW áp dụng khi các giải pháp truyền thống không phát huy hiệu quả.
Theo đó, NHTW mua một số lượng lớn các tài sản tài chính từ các NHTM và các tổ chức tài chính khác, từ đó làm tăng cung tiền cho nền kinh tế. Trong cuộc khủng hoảng vừa qua, NHTW nhiều quốc gia đã tập trung mua các tài sản tài chính dài hạn khi việc mua các tài sản tài chính ngắn hạn đã không còn phát huy hiệu quả.
NHTW hậu khủng hoảng: những thay đổi lớn về mục tiêu và quản trị
Ổn định tài chính và ổn định giá: hai mục tiêu hàng đầu của NHTW
Trên thực tế, khủng hoảng tài chính 2008 là minh chứng rõ ràng nhất cho nhận định rằng, việc duy trì ổn định giá cả không đồng nghĩa với việc thúc đẩy ổn định tài chính.
Theo đó, bên cạnh mục tiêu ổn định giá, CSTT cần phải hướng tới mục tiêu duy trì ổn định tài chính, đồng nghĩa với việc duy trì một hệ thống giám sát hiệu quả, minh bạch và một khuôn khổ giám sát vĩ mô thận trọng. Trong dài hạn, các NHTW cần xây dựng được một khuôn khổ chính sách đồng bộ để hai mục tiêu này không tách rời nhau. Nói cách khác, không thể đạt được mục tiêu này, trong khi mục tiêu kia lại mang tính chất dài hạn.
Quan trọng hơn cả, các NHTW cần duy trì sự phối hợp “ăn ý” giữa CSTT và khuôn khổ chính sách vĩ mô thận trọng. Sự phối hợp giữa CSTT và chính sách vĩ mô thận trọng sẽ càng phát huy giá trị khi NHTW theo đuổi cùng lúc cả ba mục tiêu: ổn định giá, ổn định sản lượng và ổn định tài chính.
Đặc biệt, khi NHTW là đầu mối chịu trách nhiệm chung cho cả hai nhiệm vụ, việc phối hợp chính sách sẽ trở nên dễ dàng. Đây cũng là lý do giải thích xu hướng dịch chuyển nhiệm vụ điều hành chính sách vĩ mô thận trọng, cũng như xu hướng sáp nhập cơ quan giám sát hợp nhất về NHTW sau khủng hoảng.
Từ sau 2008, ổn định tài chính đã được ghi nhận như một chức năng chủ yếu của NHTW ở nhiều quốc gia, thậm chí, NHTW nhiều nước đã có xu hướng luật hóa mục tiêu ổn định tài chính, trong đó quy định cụ thể khuôn khổ đánh giá tổng thể và bổ sung thêm chính sách đảm bảo ổn định tài chính (trọng tâm là chính sách an toàn vĩ mô).
Theo thống kê của BIS, đến cuối năm 2014, 99 quốc gia trên tổng số 120 quốc gia khảo sát (tương đương 82,5%) đã có quy định về mục tiêu ổn định tài chính một cách cụ thể trong chức năng của NHTW.
Trong số này, có 85 NHTW (tương đương khoảng 86%) được giao nhiệm vụ xem xét tính ổn định, lành mạnh và hoạt động hiệu quả cho toàn hệ thống tài chính. Hầu hết các nước thuộc khu vực Đông Nam Á đã bổ sung mục tiêu ổn định tài chính vào luật NHTW (Philippines, Thailand, Malaysia, Singapore, Indonesia). Đặc biệt, Malaysia còn tiến xa hơn khi quy định nhiệm vụ ổn định tài chính ngang hàng với nhiệm vụ ổn định tiền tệ.
Giám sát toàn diện và tích hợp quản trị rủi ro
Việc lạm dụng đòn bẩy tài chính, cấp tín dụng dưới chuẩn tràn lan, sử dụng quá nhiều công cụ tài chính rắc rối hay bong bóng tài chính, bất động sản suy cho cùng chỉ là những nguyên nhân bên ngoài dẫn tới sự đổ vỡ của hệ thống tài chính. Điểm mấu chốt trên thực tế là sự yếu kém về cơ chế, bộ máy giám sát cũng như công cụ quản trị rủi ro của các thành viên tham gia thị trường.
Khủng hoảng tài chính cho thấy, một số tổ chức tín dụng (TCTD) đã có những thiếu sót nghiêm trọng trong xây dựng khuôn khổ an toàn vốn, kế hoạch thanh khoản hiệu quả và quản trị rủi ro; đồng thời nhấn mạnh sự cần thiết phải tăng cường tính thận trọng và hiệu lực của các cơ quan giám sát, nhằm đảm bảo rằng các tiêu chuẩn đặt ra phải được thực hiện.
Đặc biệt, sự đổ vỡ của hàng loạt các "ông trùm" ngân hàng lớn tại Mỹ là hồi chuông thức tỉnh NHTW các nước và cơ quan giám sát quốc gia trong việc giám sát các tập đoàn tài chính. Việc quản lý rủi ro kịp thời và hiệu quả ở cấp độ cả tập đoàn đóng vai trò hết sức quan trọng đối với các tổ chức tài chính lớn cũng như toàn hệ thống, nhằm tránh được những rủi ro có tính lan truyền phát sinh từ các tổ chức tài chính có tầm ảnh hưởng quan trọng tới hệ thống.
Khủng hoảng cũng đã cảnh báo, cần phải tăng cường quản trị rủi ro phi tài chính, bên cạnh quản trị rủi ro tài chính của các NHTW (bao gồm các loại rủi ro chính là: rủi ro hoạt động, rủi ro chính sách, rủi ro danh tiếng). Công tác quản lý rủi ro của NHTW cần được tích hợp trong một tổng thể, lồng ghép quản trị rủi ro tài chính và phi rủi ro tài chính. Trong đó, 3 yếu tố cần thiết trong công tác quản trị rủi ro của NHTW là: (1) văn hóa quản lý rủi ro tốt, (2) quy trình quản trị rủi ro rõ ràng và (3) công cụ quản trị rủi ro thích hợp. Điều quan trọng, các NHTW cần phải hiểu được giá trị của việc kết hợp quản trị phi rủi ro vào khuôn khổ lập kế hoạch và quản trị chiến lược của mình.
Hạ tầng thanh toán - nền tảng vững bền của NHTW
Khi nghĩ về chức năng của NHTW, người ta thường tập trung vào CSTT, mà trong những năm gần đây nó chỉ được định nghĩa bó hẹp như là điều chỉnh lãi suất ngắn hạn. Tuy nhiên, cuộc khủng hoảng toàn cầu đã cho thấy để thực thi CSTT một cách hiệu quả và duy trì sự ổn định của hệ thống tài chính, thì việc “lắp đặt ống nước” đủ độ tin cậy trong đó có cả hạ tầng thanh toán vững chắc là điều cần thiết.
Thị trường cần có một cơ sở hạ tầng để cho thanh khoản lưu thông một cách suôn sẻ đến với các sản phẩm, các đối tượng của thị trường. Hạ tầng thanh toán chính là nền tảng để NHTW duy trì thanh khoản một cách bền vững cho toàn hệ thống, thực hiện tốt vai trò người cho vay cuối cùng. Hơn nữa, sự hiện diện của hoạt động thanh toán kết nối liên tục (CLS) có thể hạn chế tới mức tối đa rủi ro thanh toán (rủi ro Herstatt) phát sinh khi thực hiện giao dịch ngoại hối giữa các khu vực khác nhau trong khủng hoảng.
Ngoài ra, việc phát triển một thị trường ngoại hối hiệu quả và bền vững, một thị trường trái phiếu thứ cấp có khả năng thanh khoản cao và sâu rộng hơn cần được các NHTW chú trọng.
Tính kết nối - yếu tố sống còn của các NHTW trong vòng xoáy tài chính
Trên thực tế, các NHTW đã và đang trở thành một bộ phận của một mạng lưới toàn cầu được kết nối chặt chẽ. Một NHTW của quốc gia sẽ không còn thực sự là một NHTW nữa mà sẽ trở thành các ngân hàng đặc trưng trong một hệ thống toàn thế giới. Trong một hệ thống tài chính toàn cầu hoá, sự hợp tác của NHTW, đặc biệt là cơ chế trao đổi thông tin là rất quan trọng.
Cụ thể hơn, công tác giám sát khu vực cần được chú trọng, tạo điều kiện cho việc sớm phát hiện những rủi ro phát sinh và khả năng lan truyền tiềm ẩn ở cấp độ khu vực; tăng cường các thỏa thuận hỗ trợ lẫn nhau và cơ chế hỗ trợ thanh khoản để đối phó với các cuộc khủng hoảng cũng như tăng cường khả năng quản lý dự trữ và tăng năng lực toàn diện.
Khủng hoảng toàn cầu đã đặt ra những bài học nhãn tiền cho các nhà tạo lập chính sách cũng như đặt ra những yêu cầu thay đổi cho các NHTW trên thế giới. Hơn bao giờ hết, sự phối hợp giữa CSTT với chính sách vĩ mô thận trọng, cũng như vai trò của NHTW trong ổn định tài chính phải được đặt lên hàng đầu. Khuôn khổ quản trị rủi ro và quản lý thanh khoản hướng tới các thông lệ và chuẩn mực quốc tế cũng cần được các NHTW chú trọng đầu tư.
Các NHTW phải đóng vai trò chủ chốt trong việc đối đầu với vòng xoáy tài chính có thể xảy ra trong tương lai. Can thiệp kịp thời, hành động quyết đoán, chính sách linh hoạt là những yếu tố then chốt để một NHTW bứt phá và vượt “vòng xoáy tài chính” thành công.
TS. Nguyễn Đức Hiển, Viện trưởng Viện Chiến lược ngân hàng
